导读：1、三里河一天要批出20亿，现在西二环、西三环都住满了（进京要项目的官员），不仅地上，地下都住满了——刘纪鹏感叹各地进京要项目的积极性2、与其谈美国的金融危机，不如谈中国今天的扩大内需；与其谈华尔街的金融海啸，不...

我国国有资产管理体系的建立，并不像一些人认为的仅是权宜之计，而是长远的战略考虑。正是从这一战略高度出发，当前必须处理好人们困惑并导致现行的国资管理体制改革难以深化的三个难点问题。国资立法国有资产立法还是国有资本立法 正在起草中的《国资法》，由于无法像《宪法》或《民商法》那样借鉴其他市场经济国家的经验，因此起草十分困难。 首先，是这部法律的界定范围以及与《国家资产法》和《国家财产法》的关系。概括起来，我国的国有资产可分为四类：经营性国有资产，非经营性国有资产，资源性国有资产，国防资产。 须指出的是，在这四类资产中，由公共预算体系形成的后三类资产几乎在每一个国家都以国家资（财）产的名义客观存在，并被每一个公民和纳税人所有。无论是私人企业还是在当地注册的外国公司，都是国家资（财）产的所有主体和受益主体。而就经营性国有资产来说，很多市场经济国家是很少甚至没有的，这是我国社会主义市场经济的突出特征，也是我们制定《国资法》的主要目的和出发点。因此，我们制定《国资法》的出发点应是抓主要矛盾，这就是经营性国有资产。而在世界各国普遍存在的政府机关财产、资源性和国防性质的国有资产则可参照国际惯例，分别由《宪法》、《行政法》、《土地法》、《矿山资源法》和《国防法》等法规解决即可。 其次，《经营性国有资产法》提法上并不科学。表现在：经营性与非经营性界定上模糊不清，计划体制下划分的企业性和事业性单位的提法与市场经济发展不相适应，事业单位企业化日益普遍，其中有很多还是具有垄断性质的优质经营性资产；资产的提法模糊不清，现代企业的资产负债表中，既有总资产和净资产的区别，也有固定资产净值的提法，二者差别很大；经营性国有资产与独立的法人财产权模糊不清，现代公司制度下，国有企业具有独立法人财产权，而国有出资人只拥有企业的资本所有权即股权，笼统提经营性国有资产会混淆这两个概念；《经营性国有资产法》在立法名称上不严谨，要做很多文字解释。 综上所述，如果说起草《国资法》的目的是针对经营性国有资产而言，经营性国有资产是针对国有企业的净资产而言，那么，国有企业的净资产就是国有资本。因此，将《国资法》定名为《国有资本法》不仅是一个名称和把立法的范围明确到了经营性国有资产的范围问题，更重要的是，《国有资本法》的调整对象将随之被明确为国资监督管理机构和各类出资人的定性和行为规范、国有资本经营预算体制等涉及与现有财政、投资体制重大调整的事项。这也把《国有资本法》和《国有企业法》区别开来。 国资委的定位 履行出资人职责还是监管出资人职责 十六大报告明确国资委的定位是履行出资人职责，拥有管人、管事、管资产三结合的职能，同时国资委的名称又叫“国务院国有资产监督管理委员会”，履行对国有资产经营与管理的监管职能，被赋予国务院任命、非政府序列的特设机构属性。在现代企业制度中，出资人———股东是企业的重要组成部分，股东对经营者和重大事项行使的表决权和管理权是企业内部的管理行为，因此，国资委行使国有资产的监督管理权当然应包括对国有企业出资人———股东的监管，甚至主要是对出资人的监管。而现有的国资委定位兼具出资人和监管出资人两种功能，无论从理论上还是从实践中，关系都不顺。 目前国务院国资委只管了181家大型国有企业，还有下属五类国有企业和资产不在其管辖范围：401户金融类的国有独资和控股企业的国有资产，约80个部委下属的3000家国有企业的国有资产，铁路、烟草、邮政三个行业的国有资产，国家外汇管理局和中央汇金公司拥有的6000多亿外汇储备，广电系统及大学、医院等非经营性转型的国有经营性资产。在现有的新国资体制下，这些国有资产之所以没纳入国务院国资委，各有各的原因，如金融类，一个出资人既管银行又管贷款企业，显然不妥。而把上述都归一个出资人去管，不仅会产生国家范围内的关联交易，为市场经济和跨国经营所不容，而且现实中也很难管好。 现有国资委的出资人定位与浓重的“经贸委情结”相结合，国资委更愿把自身变成一个大控股公司，加上管人、管事、管资产三结合，因此要摆脱“老板加婆婆”的指责，谈何容易。 解决上述问题的现实选择是在统一国务院只能有一个国资委的认识基础上，把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行监管出资人的职能上，即跳出181家企业的局限，对界定为中央拥有的全部国有资本发挥监督管理的作用。 但这需要在国资委和大型国有企业之间构造一个真正能履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次———控股公司，这类控股公司可以由大型企业集团的集团公司担任，也可以由行业性的国有资产经营公司承担。这类公司必须保持国有独资形态，具有公司法人的法律性质。专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营。这个层次发挥承上启下的作用，既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资产出资人的作用，向控、参股企业派驻董事。既发挥国有资本收益“蓄水池”的作用，又发挥替国资委“遮风挡雨”的作用。 国有资本预算 与公共预算是形式分离还是实质分离 新国资体系能否成为我国市场经济的一项长远发展战略，一个关键环节是国资委的国有资本预算体系能否真正建立并与财政部的社会公共预算（含社会保障预算）体系实质性分离，做到国资委的资本经营预算与财政部的社会公共预算分类管理。 财政部的社会公共预算是市场经济条件下政府的一般功能决定的，它与其他的市场经济国家一致。国资委的资本预算是由我国的公有制决定的，是中国社会主义市场经济的特色功能，好比比赛场上的“裁判员”功能和“教练员”功能及其收入必须分开。公共预算收入的主要来源是税收，主要用于社会公共支出。资本预算的收入是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，主要用于按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业，实现国有资本的增值。同时，也可根据全国人大和国务院批准的预算安排向社保基金拨付。 国有资本经营预算由国资委制作，和财政部制作的公共预算一样，每年由国务院审批，并向全国人大汇报表决通过。二者汇总，构成国家的统一预算体系。 在国资委和实体企业之间从事国有资本经营的控股公司的组建，对保障独立的国有资本经营预算至关重要。这类公司以出资人的地位从参、控股企业中获得红利，从资本转让收入中获取增值收入，在照章纳税后形成国有资本的净收益，并接受国资委的监管及按照国有资本经营预算进行投资，形成国有资本经营收入的“蓄水池”。如果没有这一中间层次，仅由国资委履行出资人的收益权，要实现国有资本经营预算和社会公共预算相分离的原则将十分困难。而二者分不开，国资委就摆脱不了有名无实的困境。（特约撰稿 刘纪鹏）